발전공기업 구조개편 연구용역에서 재편 대안 가운데 발전 5사를 1개 법인으로 통합하는 방안이 가장 적합한 모델로 제시됐다. 재생에너지 확대와 2040년 탈석탄, 석탄 발전 인력 전환, 해상풍력 투자 등을 현재의 5개 발전공기업 체제로 대응하기 어렵다는 판단이다.

기후에너지환경부는 18일 오후 서울 서초구 한전아트센터 대강당에서 '에너지전환기 전력공기업들의 새로운 역할 연구' 중간보고회를 열고, 용역을 수행한 삼일회계법인의 조사·분석 내용을 공개했다.

1사 통합·권역별·지주-자회사·재생E·화력 분리 비교…다른 안 대비 실익
이번 연구는 기후부가 올해 2월부터 추진한 용역이다. 삼일회계법인은 중간보고에서 발전공기업 구조개편의 원칙으로 에너지전환 실행력 확보, 리스크 저감 구조 형성, 운영 효율성 제고, 정의로운 전환 용이 등 4가지를 제시했다. 이를 토대로 1사 통합, 권역별 2~3사, 지주회사와 자회사 구조, 재생에너지·화력 분리 모델 등을 비교했다.

삼일 측은 이 가운데 1사 통합안을 최적 대안으로 권고했다. 한국남동발전, 한국중부발전, 한국서부발전, 한국남부발전, 한국동서발전 등 발전 5사를 하나의 법인으로 묶는 방식이다. 권역별 2~3사 체제나 지주회사 모델도 검토됐지만, 전환 실행력과 책임 주체 명확성 측면에서 1사 통합안보다 실익이 작다고 봤다.

현 발전 5사 체제가 안정적인 화력발전 운영에는 맞춰져 있지만, 대규모·속도감 있는 에너지전환을 실행하기에는 구조적 한계가 누적됐다고 진단했다. 회사별로 전략과 투자가 나뉘면서 국가 차원의 전원 구성 최적화보다 개별 회사의 이해관계와 설비 유지 논리가 앞설 수 있다는 지적이다.

정책 환경은 이미 전력 중심으로 바뀌고 있다. 정부는 2030년까지 재생에너지 설비용량 100GW 보급을 목표로 하고 있으며, 2035년에는 130~160GW까지 확대하는 방안도 제시됐다. 2040년 석탄 발전 전면 폐지도 공식화됐다. 2035 국가온실가스감축목표(NDC)에서는 발전 부문 온실가스를 2018년 대비 68.8~75.3% 줄여야 한다.

그러나 발전 5사는 아직 재생에너지 직접 개발보다 신재생에너지공급인증서(REC)를 사들여 의무를 채우는 비중이 크다. 2024년 기준 발전 5사의 자체 재생에너지 발전 비중은 동서발전 3%, 중부발전 10%, 남동발전 20%, 남부발전 34%, 서부발전 37%였다. 나머지는 REC 구매로 채웠다. 보고서는 발전공기업이 재생에너지 개발 주체가 아니라 의무 이행자에 머물고 있다고 평가했다.

해상풍력처럼 대규모 자금이 필요한 사업에서는 5개사 분산 구조의 한계가 더 커진다고 봤다. 보고서는 500㎿급 해상풍력 사업을 예로 들며, ㎿당 사업비를 약 75억 원으로 잡을 경우 총사업비가 약 3조 7500억 원에 달한다고 분석했다. 전액 출자 시 발전사 평균 부채비율이 48%포인트(p) 오를 수 있어 개별 회사 단위로는 부담이 크다는 설명이다.


석탄 발전 폐지에 따른 인력 전환도 핵심 쟁점으로 제시됐다. 보고서에는 2026년부터 2038년까지 노후 석탄발전소 36기가 폐지되는 계획이 담겼다. 회사별로는 남동발전 7기, 남부발전 6기, 동서발전 10기, 서부발전 7기, 중부발전 6기다. 별도 법인 체제에서는 회사 간 인력 재배치와 인사 교류가 어려워 석탄 발전 폐지에 따른 고용 충격을 통합적으로 관리하기 어렵다는 지적이다.

5사에 상임이사 각 4명 '중복 개편 필요'…1사 통합시 방만경영·문화 충돌 우려도
운영 중복도 개편 필요성의 근거로 제시됐다. 발전 5사는 각 회사 상임이사가 4명이고 임원 1인당 임직원 관리 범위는 약 700명으로 분석됐다. 반면 한국전력공사는 임원 1인당 3300명, 한국수력원자력은 2134명을 관리하는 구조로 비교됐다. 신사업과 탄소 포집·활용·저장(CCUS) 등 연구개발 성과물도 40건 이상 개별 추진돼 성과 공유와 통합 활용에 한계가 있다고 봤다.

삼일은 5개 거버넌스 대안 가운데 재생에너지와 화력을 전원별로 분리하는 모델은 제외했다. 재생에너지 회사의 투자 여력이 부족해질 수 있고, 단일 에너지원 리스크에 노출되며, 화력 폐지 뒤 회사 간 인력 전환도 어렵다는 이유다. 최종적으로는 완전 통합법인, 권역 주도 독립경쟁, 통합 지주회사 신설 등 3개 대안을 남겼고, 이 중 완전 통합법인을 선택안으로 제시했다.

다만 1사 통합에는 부작용도 있다. 보고서는 공정경쟁 저해 가능성, 조직 비대화, 방만경영, 통합 초기 조직문화 충돌을 우려 사항으로 제시했다. 이에 대해 강력한 초대 대표를 통한 통합 리더십 구축, 전사 경영·투자·운영을 관리하는 전담 조직 설치, 전기위원회 등 외부 감독 기능 활용이 필요하다고 봤다.

통합 방식은 상법상 법인 설립 구조를 유지하되 특별법으로 보완하는 혼합형이 현실적 대안으로 제시됐다. 발전 5사는 상법상 주식회사로 설립돼 있어 합병 자체에 특별법이 반드시 필요한 것은 아니지만, 인허가 자동 승계와 재산·채권·채무·권리·의무 포괄 승계, 사채발행한도 설정 등을 정리하기 위해 특별법을 활용할 수 있다는 설명이다.

재무 기반 확충도 과제로 꼽혔다. 2025년 기준 발전 5사의 사채 발행액은 통합 기준 22조 4200억원이고, 자본금과 적립금을 합한 금액은 14조 7581억원 수준이다. 사채를 자본금·적립금으로 나눈 비율은 통합 기준 1.5배다. 남부발전 2.3배, 서부발전 2.1배, 중부발전 2.0배 등 일부 회사는 이미 발행 여력이 제한에 가까워 대규모 에너지전환 투자를 위해 차입 여력과 자본 확충을 함께 검토해야 한다고 했다.

통합 이후 조직은 기존 구조를 최대한 유지하되 재생에너지와 정의로운 전환 기능을 강화하는 방향이 제시됐다. 에너지전환 기능은 부사장급 본부로 격상하고, 석탄화력발전본부와 정의로운 전환본부는 분리하는 방안이다. 해상풍력은 본사 중심으로, 태양광은 지역 조직 중심으로 추진하는 방식도 제안됐다.

기존 발전 5사 본사 인프라는 최대한 활용하는 방안이 담겼다. 보령, 부산, 울산, 태안, 진주 등 기존 본사를 통합발전사 사무공간으로 활용해 지역 균형과 고용 안정, 조직 연속성을 확보하겠다는 취지다. 본사 이전이나 통합에 따른 직접 세수 감소 효과는 하나의 본사 이동 기준 최대 약 25억원 수준으로 추정됐지만, 고용·소비·협력업체·상징성 등 간접효과는 추가 검토가 필요하다고 했다.

재생에너지는 유형별로 다른 추진 방식이 필요하다고 분석했다. 해상풍력은 수GW 규모의 소수 대형 프로젝트로 장기간 전략과 투자 판단이 필요하기 때문에 본사 주도 관리가 적합하다고 봤다. 반면 태양광은 수천~수만건의 소규모 분산형 사업으로 용지 확보, 주민 합의, 지방정부 인허가가 중요해 지역 조직 중심의 밀착형 보급이 필요하다고 봤다.

기존 발전 5사 본사 인프라는 최대한 활용하는 방안이 제시됐다. 기존 본사가 있는 보령, 부산, 울산, 태안, 진주 등을 통합발전사 사무공간으로 활용해 지역 균형, 고용 안정, 조직 연속성을 확보한다는 구상이다. 삼일은 "통합은 지역 축소"라는 우려를 줄이기 위해 다수 거점을 유지하는 방향을 검토해야 한다고 했다.

본사 이전이나 통합에 따른 세수 영향은 제한적이라는 분석도 나왔다. 보고서는 지방세 11개 세목 가운데 본사 이전이 영향을 줄 수 있는 5개 세목을 검토한 결과, 하나의 본사 이동에 따른 세수 감소 효과는 최대 약 25억원 수준으로 추정했다. 다만 고용, 소비, 협력업체, 상징성 등 간접효과는 별도 검토가 필요하다고 했다.

기후부는 중간보고회에서 전문가와 이해관계자 의견을 들은 뒤 7월 중 발전공기업 기능 재편과 구조조정 방안을 마련할 계획이다.

ace@news1.kr