보고서는 지난 20여 년간 수도권 집중 현상이 갈수록 심화됐다고 진단했다. 수도권 인구 비중은 2000년 46%에서 2024년 51%로 높아졌고, 청년층(19~34세)의 수도권 비중은 2001년 48.4%에서 2025년 56.0%까지 상승했다. 정부는 수도권 집중을 완화하기 위해 2012~2019년 세종시와 전국 10개 혁신도시 등을 중심으로 공공기관 지방이전을 추진했지만 수도권 집중 추세를 근본적으로 바꾸지는 못했다는 평가다.
공공기관 이전이 집중된 2014~2017년에는 수도권에서 혁신도시로 상당한 인구 순유입이 발생했지만 이후 급격히 줄어 2023년부터는 수도권으로의 순유출이 이어지고 있는 것으로 나타났다. 특히 직업을 이유로 한 인구 순유입은 2016년부터 빠르게 감소해 2022년 순유출로 전환된 뒤 지속되고 있다. 이는 혁신도시에 양질의 일자리를 제공하는 기업이 부족하다는 점을 시사한다고 보고서는 분석했다. 주택을 이유로 한 인구 순유입도 2020년까지 연간 약 6000명 수준을 유지하다가 이후 감소했으며, 가족·교육·주거환경 등을 포함한 기타 사유의 순유입 역시 2022년부터 급격히 줄었다.
공공기관 이전 자체가 지역경제에 미친 긍정적인 효과가 없었던 것은 아니다. 2010~2024년 자료를 분석한 결과 혁신도시 소재 지역의 고용과 임금은 유사한 비수도권 지역이나 수도권보다 큰 폭으로 증가했다. 특히 제조업보다 전문·과학·기술 서비스업의 고용과 임금이 크게 늘어난 것으로 나타났다.
다만 공공기관 이전의 파급효과는 주로 혁신도시 내부의 서비스업에 집중됐다. 서비스업 등 비교역재 부문의 고용 증가가 대부분을 차지한 반면 제조업 고용은 이전 후 6~7년이 지나서야 서서히 증가했고, 그 규모도 상대적으로 작았다. 인접 지역으로의 파급효과 역시 제한적이었다. 제조업 고용은 혁신도시에서 10~15㎞ 떨어진 지역에서 이전 후 5~6년이 지나면서 완만하게 증가했지만 다른 거리에서는 효과가 미미한 것으로 분석됐다.
이에 따라 향후 공공기관 이전은 전국에 고르게 분산하는 방식에서 벗어나 성장 잠재력이 높은 지역에 집중하는 ‘거점도시’ 전략으로 전환할 필요가 있다고 보고서는 제언했다.
보고서는 공공기관 이전 규모가 클수록 파급효과도 커지는 만큼 인프라와 접근성이 우수한 광역시나 대도시 등 잠재력이 높은 지역에 공공기관을 집중해 전국 단위의 거점도시를 육성할 필요가 있다고 봤다. 선행연구를 종합하면 공공기관 이전 인원 1명당 1~3.2명의 고용이 추가로 창출되는 효과가 있으며, 이전 규모가 클수록 1인당 파급효과도 커지는 것으로 나타났다.
또한 보고서는 혁신도시의 근본적인 경쟁력을 높이려면 기업·대학·연구기관이 함께 모이는 산학연 집적이 필요하다고 강조했다. 혁신도시가 갖춘 공공기관과 고급 인력, 도시 인프라를 활용해 기업의 이전과 투자를 유도하고, 산업단지와 교통망을 연계해 생산활동이 활발한 산업 생태계를 조성해야 한다는 것이다.
아울러 산업·과학기술·교육 등 여러 분야의 정책을 연계할 수 있는 범부처 거버넌스를 구축하고, 지방정부의 혁신도시 투자 효과에 따라 인센티브를 제공하는 중앙·지방 간 협력체계도 마련해야 정책의 효과성과 지속가능성을 높일 수 있다고 봤다.
백승민 부연구위원은 “공공기관 이전의 효과가 산업적·공간적으로 국소적임에도 10개 혁신도시로 나눠 이전하면서 파급효과가 분산됐다”며 “대도시가 보유한 인프라 접근성이 높은 지역으로 공공기관을 집중 이전해 수도권 인구를 실질적으로 분산시킬 수 있는 거점도시를 조성하는 동시에 혁신도시가 보유한 물적·인적 자원을 집적경제로 연결하는 중장기 전략이 필요하다”고 말했다.
