선금 지급한도 확대에 따른 문제점 및 개선 필요사항.(자료=건산연)
한국건설산업연구원(건산연)은 30일 ‘공공공사 선금 집행·관리의 합리적 개선방안’ 보고서를 발간하고 이같은 주장을 내놨다. 선금 지급한도 확대 조치가 ‘필요 자금의 적기 지원’이라는 제도의 본래 취지를 벗어나 건설산업 전반에 다양한 부작용을 초래하고 있다는 지적에 따른 제안이다.
국내 공공공사 선금 제도는 공사 착수에 필요한 초기 자금을 미리 지원함으로써 계약상대자의 부담을 완화하고 원활한 착공과 재정 집행을 유도하기 위해 도입됐다. 구체적으로 1997년 제정된 옛 ‘선금지급요령’에서 선금 지급한도를 계약금액의 70%로 규정한 이후 오랜 기간 ‘국고금 관리법’ 등 관련 규정에서도 동일한 수준을 유지해왔다. 2020년 4월 코로나19로 인한 기업 자금난 완화를 위해 ‘국고금 관리법’ 시행령 개정 및 한시적 계약지침으로 한도를 80%까지 상향했으며, 지난해 2월 경기침체 속 건설업계 자금 부담 완화 차원에서 100%로 재확대됐다.
다만 선금을 계약금액의 100%까지 지급할 경우 실제 공사와 무관한 일반관리비 등까지 일괄 선지급되는 결과를 초래해 제도의 취지와 배치되며 정책적 실효성이 저하된다는 게 건산연 설명이다. 특히 경기침체 상황에서 필요 이상의 선금은 해당 공사 외 용도로 전용되는 유인책으로 작용하고, 선금 관련 보증·보험 계약 관계자인 건설사업자, 금융·보증기관, 발주자 모두에게 부정적인 영향을 미쳐 공사 수행의 건전성과 시장 전반의 안정성을 저해한다고 평가했다.
가령 건설사업자는 경영환경 악화로 공사계약 중도타절을 결정할 때 발생하는 선금 반환 부담으로 유동성 악화 위험이 증가한다는 지적이다. 금융·보증기관의 경우 보증사고 및 대위변제 사례 증가로 재정 리스크가 상승하고, 발주자의 경우에도 공사 중단에 따른 기성 정산 및 선금 회수 난이도 증가 등의 부작용이 나타난다고 봤다.
건산연은 보고서를 통해 산업 안정성과 재정 효율성의 균형을 확보하기 위한 두 가지 개선 방안을 제시했다.
우선 ‘선금 지급한도를 현행 100%에서 70% 수준으로 조정해 필요 이상의 자금 선집행을 억제하고 재정 건전성 확보’를 첫번째 개선방안으로 제시했다. 또 ‘‘중간 선금 제도’ 도입을 통해 현장의 자금 흐름을 개선. 공사 착수 시 일정 비율 1차 선금을 지급한 뒤 공정률 50% 도달 시점에 2차 선금을 지급하되, 기존 선금 사용내역을 검증하는 정산 절차를 의무화’를 두번째 방안으로 제시했다.
이를 통해 과거의 밀어내기식 선금 집행 관행을 완화하고, 공정률과 연계된 합리적 자금 흐름을 유도하는 정책적 효과를 기대할 수 있다는 설명이다. 발주자 입장에서 선금 전액 집행 대비 선금 유용에 따른 피해 규모가 줄어들고, 두 번의 검증과 지급 절차로 인해 리스크가 분산되며 관리 용이성이 높아진다는 분석이다. 또 건설사업자의 경우 일정 규모의 초기 동원 자금을 확보함과 동시에 중간 선금을 통해 현금흐름의 평준화가 이루어질 수 있고 과도한 선금에 따른 보증수수료 및 정산 부담이 완화될 것으로, 금융·보증기관의 경우에도 선금 총량의 급격한 축소 없이 리스크 분산을 통한 손해율 관리, 시장 위축 최소화 등을 이룰 수 있다고 봤다.
김민주 건산연 부연구위원은 “선금 중심의 경기 활성화 조치는 공사계약 단계에서 실질적 파급효과가 미미할 뿐 아니라 다양한 부작용을 초래하고 있어 현행 제도에 대한 근본적 재검토가 요구된다”며 “정책은 단기적 유동성 지원을 넘어 공공·민간 부문의 수요 진작과 신규 투자 확대를 통해 건설산업 생태계의 체질을 중장기적으로 강화하는 방향으로 나아가야 한다”고 설명했다.
